رژیم حقوقی دریای خزر وسهم مبهم ایران
نیره انصاری
«باور این قلم بر این اصل استوار است که می‌توان پذیرفت که با انعقاد معاهده‌اي- دوجانبه ( ایران و روسیه)و متناسب با نيازهاي امروز- سرنوشت رژيم حقوقي درياي خزر را تعيين كرد و تا آن زمان ميتوان بر اساس سيستم "بهره برداري مشترك" عمل كرد؛ به اين صورت كه كارگزاراني متشكل از اتباع این دو دولت به بهره‌داري از منابع اين دريا بپردازند و درآمد حاصله را بين خود( بر اساس كار، سرمايه و نيروي انساني و ...) تقسيم نمايند.زیرا که قراردادهای معتبر حقوقی(1921 و 1940) که ابتناء دارد بر مشاع بودن حقوق ایران بر اساس سهم (50%) و روسیه نیز به نسبت (50%) دریای خزر در حق بهره برداری از منابع این دریا واجد وجاهت قانونی بوده و از اعتبار حقوقی برخوردار است.»
به حیث استراتژيك، منطقه خزر به يكي از برجسته ترين قسمتهاي جهان در سالهاي گذشته بدل شده‌است و همين امر موجب گردید تا اين منطقه توجه قدرتهاي منطقهاي و ابرقدرتهاي جهاني را به خود جلب نمايد. منابع نفتي اين منطقه بر اهميت ژئوپولتيك آن افزوده و آن را كانون توجه فعاليتهاي برتر ديپلماتيك و اقتصادي قرار داده‌اند.
با همكاري فعال و مشاركت كشورهاي ساحلي درياي خزر، اين دريا در آينده نزديك به نحو چشمگيري به مثابه صادر كننده عمده نفت خام به بازارهاي انرژي جهاني ظاهر خواهد شد. اين امر خود وابسته به تعيين رژيم حقوقي درياي نامبرده مي‌باشد. زيرا "اختلاف در مورد رژيم حقوقي درياي خزر عامل پيچيده‌اي در توسعه و گسترش منابع اين دريا بوده‌است"و در نتيجه منابع آن به روشني و به طور منطقي مورد بهره‌برداري قرار نمي‌گيرند.
كارشناسان بخش انرژي ايالات متحد امريكا تخمين مي‌زنند كه ذخاير نفتي درياي خزر شامل دويست بيليون بشكه (يعني حدود 16% ذخاير جهاني) است.
نزدیک به( 80% ) ماهي اوزن بورون (ماهي خاويار) دنيا در درياي خزر قرار دارد. نفت را ميتوان در ديگر قسمتهاي جهان به دست آورد، حال آنكه خاويار تنها در درياي خزر يافت مي‌شود.
وضعيت حقوقي درياي خزر و رژيم حقوقي آن با چهار مشكل عمده روبه رو است:
الف) فقدان يك موافقت‌نامه همه جانبه (كلي) در خصوص بهره‌برداري از منابع درياي خزر؛
- مشكلات ناشي از دريانوردي و كشتيراني آزاد؛
- مشكلات مربوط به محيط زيست درياي خزر؛ و
- مسايل مربوط به ماهيگيري (شيلات) و حفاظت از منابع بيولوژي درياي خزر.
در حال حاضر معاهدات( 1921 و 1940)- منعقده میان ايران و شوروي سابق- حاكم بر وضعيت حقوقي درياي خزر هستند. اين معاهدات هنوز به طور رسمي از درجه اعتبار ساقط نشده اند؛ زيرا هيچگونه سندي تازه ای در خصوص ارايه مبنايي براي رژيم حقوقي اين دريا تنظيم نشده است. تجزيه اتحاد جماهير شوروي و افزايش تعداد اعضاي دولتهاي ساحلي درياي خزر هيچ گونه تغييري در وضعيت حقوقي اين دريا ايجاد نكرده است و تنها سبب بروز پاره‌اي ادعاهاي يكجانبه از سوي دولت های ساحلي شده‌است. "فدراسيون روسيه از ديد جهاني و بين‌المللي وارث تعهدات و الزامات اتحاد جماهير شوروي سابق مي‌باشد".
براساس مقررات و قواعد حقوق بين‌الملل تغيير در تعداد طرفين يك معاهده هيچگونه تاثيري بر وضعيت حقوقي آن ندارد؛ يعني وضعيت حقوقي درياي خزر همانگونه كه بر اساس معاهدات( 1921 و 1940) بوده، ادامه مي‌يابد مگر اينكه معاهده تازه اي در خصوص تغيير اين رژيم حقوقي منعقد شود كه در اين صورت معاهده نو حاكم خواهد بود (البته در مورد آن قسمتهايي از معاهده سابق كه نسخ شده‌باشد).
بنابراين وضعيت حقوقي درياي خزر همچنان تابع معاهدات 1921 و 1940- منعقده بين ايران و شوروي- مي‌باشد. اين موضوع را نه تنها حقوق بين‌الملل، بل، بيانيه آلماتي (21 دسامبر 1991) نيز تاييد مي‌كند. در نتيجه هر گونه اقدام يكجانبه در مورد تعيين سهم، تقسيمات منطقهاي، ترتيبات راجع به بهره‌داري دور از ساحل و اجازه دادن به كشورهاي غير همجوار براي انجام فعاليتهاي مشابه رژيم حقوقي درياي خزر را نقض مي‌كند.
در خصوص رژيم حقوقي درياي خزر برخي از دولت های ساحلي اين دريا و پاره‌اي از نويسندگان به كنوانسيون ملل متحد در مورد حقوق دريا(1982) استناد كرده اند و خواهان تعيين رژيم حقوقي اين دريا بر اساس كنوانسيون نامبرده هستند. در اين نوشتار به بررسي اين پرسش پرداخته ایم كه آيا ميتوان براي تعيين رژيم حقوقي درياي خزر به كنوانسيون( 1982 ) استناد كرد يا نه؟
ماهیت این کنوانسیون چگونه است؟
- در كنوانسيون( 1982)
* حقوق دريا(Law of Sea) از قسمت هاي مهم حقوق بين‌الملل است. كنوانسيون( 1982) سند جامع واحدي است در خصوص حقوق دريا كه موافقت‌نامه ژوئيه( 1994) آن را كامل كرده است. مسايل مهمي چون حدود مناطق دريايي، كشتيراني، منابع درياها و محيط‌زيست اكنون به طور تقريبي حل شده اند. تقريبا مسايلي كه امروزه در ارتباط با امور دريايي بروز مي‌نمايد- به طور مستقيم يا غير مستقيم- تحت تاثير مطالب اين كنوانسيون مي‌باشد. كنوانسيون نامبرده به منزله تدوين، تحكيم، توسعه مترقيانه و تجديد نظر يا اصلاح آگاهانه حقوق درياهاست. اين كنوانسيون را ميتوان- با توجه به جامعيت و فراگيري آن- "قانون اساسي دريا" ناميد و همانند يك چتر تمام امور و مسايل دريايي را به زير سايه خويش درآورده است.
كنوانسيون( 1982 )حقوق دريا، آنچنان كه از نامش روشن است مربوط به دريا (Sea) است. "يكي از ويژگيهاي مناطقي كه حقوق دريا در مورد آنها اعمال مي‌شود اين است كه مناطق مزبور به اقيانوسهاي جهاني مرتبط هستند" و به آبهاي آزاد دنيا راه دارند.
با توجه به توضیحاتی که عرض کردم این پرسش مطرح می‌شود که چه تعریفی بر دریا و یا دریاچه حاکم است؟
- درياي خزر در اصطلاح حقوقي: دريا (Sea)يا درياچه(Lake)؟
درياي خزر از كانالهاي ايجاد شده از طريق رودخانه‌هاي ولگا، دنپر و دن به درياهاي سياه و سفيد و درياچههاي بالتيك متصل است. اگر چه از نظر تاريخي خزر را دريا (Sea) مي‌نامند؛ اما اكثر زمين‌شناسان آن را درياچه(Lake)مي‌دانند. هرچند چه تفاوتی دارد؟ دريا يا درياچه؟ آيا از منظر حقوقي فرقي دارد؟ در اين مبحث به بررسي دريا يا درياچه بودن درياي خزر مي‌پردازيم و آثار مترتب بر هر يك از اين دو را در حقوق بين‌الملل بررسي مي‌كنيم.
يكي از ويژگيهاي دريا اين است كه اين مناطق با اقيانوسهاي جهان و درياهاي آزاد مرتبط هستند و براي رسيدن به ا ين مناطق ضرورتي ندارد كه از آبهاي داخلي يك دولت عبور كرد. حال آنكه درياچه مجموعه‌اي است از آبهايي كه به درياي آزاد راه ندارد.
درياي خزر ويژگي دريابودن را ندارد، اگر چه تنها از طريق كانالها و راههاي آبي در قلمرو فدراسيون روسيه قابل دسترسي است. در اين معنا وضعيت درياي خزر شبيه وضعيت درياچه‌ها است. بنابراين درياي خزر در گروه درياچه‌ها (Lakes) جاي دارد، نه در گروه درياها(Seas).
اگر درياي خزر را در گروه درياهها بدانيم، آنگاه مقررات كنوانسيون ملل متحد در مورد حقوق دريا(1982) در خصوص اين دريا قابل اعمال خواهد بود. براساس مقررات ذيصلاح اين كنوانسيون- در مورد ما نحن فيه- هر دولت ساحلي از يك درياي سرزميني (كه متجاوز از 12 مايل نباشد)، يك منطقه انحصاري و اقتصادي(كه متجاوز از 200 مايل نباشد) و يك فلات قاره برخوردار خواهد بود. با وجود اين، بايد در نظر داشت كه حداكثر عرض درياي خزر متجاوز از 200 مايل نيست؛ ماده( 15) كنوانسيون مقرر مي‌دارد:« كه درياي سرزميني دولتهاي داراي سواحل مجاور يا مقابل نبايد متجاوز از "ماوراي خط منحني باشد كه هر نقطه از آن از نزديكترين نقاط به خطوط مبدايي كه از آنها عرض درياي سرزميني هر يك از دولتها اندازه گرفته مي‌شود، يكسان باشد".»
درياي خزر افزون بر اينكه به آبهاي آزاد جهان مرتبط نيست- از اين جهت كه به طور انحصاري متعلق به دولت های ساحلي است و هيچگونه حق دسترسي براي ديگر دولتها وجود ندارد، دريا محسوب نمي‌شود و در نتيجه حقوق دريا در مورد آن قابل اعمال نيست. بنابراين از نظر ترمينولوژي حقوقي درياي خزر درياچه(Lake) قلمداد مي‌شود و هيچگونه مبنايي براي ايجاد مناطق دريايي در آن وجود ندارد. بنابراين نمي‌توان به منظور تعيين مناطق دريايي (از قبيل: منطقه انحصاري اقتصادي، فلات قاره و ...) در درياي خزر به مقررات كنوانسيون 1982 حقوق دريا استناد كرد.
افزون بر آن ماده (123) كنوانسيون( 1982) حقوق دريا در مورد اينكه درياچه‌هايي از قبيل درياي خزر از دايره شمول اين كنوانسون خارج هستند، صراحت دارد. هنگام مذاكره در مورد اين ماده، هم ايران و هم روسیه از روي عمد تلاش كردند تا اين استثنا را وارد و درياچه خزر را از تحت قلمرو كنوانسيون نامبرده خارج نمايند. در آن زمان سياست ايران و اتحاد جماهير شوروي(سابق) بر اين بود تا اين مجموعه آب را به عنوان درياچه براي هر دو كشور نگه‌دارند. بنابراين، كنوانسيون حقوق دريا به طور قطع در مورد درياي خزر قابل اعمال نيست.
با وجود اين به نظر مي‌رسد كه اصل همكاري- كه در ماده 123 مقرر شده- يك اصل حقوقي عرفي است كه تمام دولتهاي ساحلي را متعهد و ملتزم مي‌سازد تا بر مبناي روحيه همكاري و اجماع عمل كنند. تصميمات يكجانبه برخي از دولتهاي ساحلي اين دريا از نظر حقوقي قابل توجيه نيست.عاي پاره‌اي از دولتهاي ساحلي و برخي از نويسندگان مبني بر تعيين رژيم حقوقي درياي خز ر بر اساس كنوانسيون( 1982) حقوق دريا فاقد وجاهت حقوقي و قانوني مي‌باشد.
به نظر مي‌رسد كه اقدامات يكسویه آذربايجان که ابتناء دارد بر كنوانسيون 1958 (فلات قاره) و كنوانسيون 1682(حقوق دريا) باشد. اما اين موضع برداشت صحيحي از اين اسناد نيست، زيرا كه اسناد مزبور به درياهاي آزاد مربوط مي‌شوند كه به يك اقيانوس يا يك درياي ديگر مرتبط هستند. بدین سیاق اين اسناد در مورد درياي خزر اعمال نمي‌شوند؛ زیرا كه اين دريا مجموعه‌اي از آبهاي بسته است.
اما اگر درياي خزر را درياچه (Lake) بدانيم، در صورت فقدان يك كنوانسيون بين‌المللي در اين باره، عرفهاي بين‌المللي- به عنوان رويه عمومي كه به مثابه قانون پذير شده‌اند- منبع اصلي و نخستین ايجاد رژيم حقوقي درياي خزر خواهند بود. رويه تحديد حدود درياچههاي بين دولت های ساحلي به طور قطع نشان مي‌دهد كه اين درياچه‌ها به گونه‌اي تقسيم مي‌شوند كه هر دولت ساحلي از حاكميت انحصاري بر منابع بيولوژيكي و طبيعي، آبهاي سطحي و كشتيراني در مناطق ملي... برخوردار است. براي نمونه اين اصول به طور عمومي در تقسيم درياچههاي بزرگ بين ايالات متحد و كانادا، درياچه چاد بين كامرون، چاد، نيجر و نيجريه، درياچه مالاوي بين مالاوي، موزامبيك و تانزانيا، درياچه ژنو بين سوييس و فرانسه اعمال شدند.
افزون بر موارد یاد شده در تاریخ (14،7،2018 میلادی)«ولادیمیر پوتین»، رییس جمهور روسیه سند پیش نویس رژیم / وضعیت حقوقی تازه ی دریای خزر را امضاءو طی فرمانی اعلام نمود که کشورش آماده توافق نهایی بر سر آن در اجلاس آینده رهبران پنج کشور ساحلی دریای خزر است. امضای رییس جمهور روسیه بر این سند در وب سایت قوانین روسیه هم منتشر شده است.
به بیانی دیگرهریک از کشورهای تازه دریای خزر در پی سهم بیشتری از دریا هستند که به معنای:
- افزایش وسعت سرزمین‌شان است. - به دلیل وجود منابع عظیم نفتی و شیلات در کف خزر، گرفتن سهم بیشتر از آب به معنی افزایش ثروت ملی است. اگر اشغال خاک ایران در جنگ هشت ساله با عراق را مستثنی کنیم، تقسیم خزر اساسی ترین موضوع مرتبط با حاکمیت ملی و تمامیت ارضی ایران در نزدیک به نیم قرن اخیر است.
کشورهای ساحلی دریای خزر( 27) سال است که بر سر مقررات حقوقی مناسبی که این سهم هریک را از دریای خزر مشخص کند، مذاکره می کنند. در حالی که هیچ نشانه ای از حل اختلافات کشورها درباره سهم شان از دریای خزر وجود ندارد، در اظهارات پاییز سال گذشته (در آخرین روزهای سال2017 ) سرگئی لاورف، وزیر امور خارجه روسیه اعلام کرد که «برای همه مسائل مهم باقی مانده رژیم حقوقی دریای خزر راه حل پیدا شد و متن پیش نویس توافق آماده امضای روسای جمهور است».
این اظهارات پس از اجلاس وزرای خارجه کشورهای ساحلی دریای خزر در مسکو بود اما هیچ جزئیاتی از این که این توافق چطور یکباره و چنین غیرمنتظره به دست آمد، منتشر نشد. هیچکدام از کشورهای ساحلی دریای خزر هم اظهارات وزیر خارجه روسیه را تایید نکردند. محمدجواد ظریف وزیر خارجه جمهوری اسلامی در این باره سکوت کرد. البته سخنگوی وزارت خارجه این نظام به دست آمدن توافق نهایی درباره رژیم حقوقی دریای خزر را رد کرد.
خزر بزرگ ترین پهنه آبی محصور در خشکی جهان است. به آن دریا می گویند اما بر اساس تعاریف حقوقی، ویژگی های دریای آزاد را ندارد. برخی از کشورهای ساحلی مثل قزاقستان، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان می گویند که خزر دریاست و مقررات بین‌المللی حاکم بر دریاها از جمله کنوانسیون سال (1982) سازمان ملل در حقوق دریاها را برای تقسیم آن باید در نظر گرفت. این نظر به معنای آن است که کشتی هایی غیر از پنج کشور ساحلی بتوانند وارد خزر شوند. نظری که روسیه و ایران از بیم ورود نیروی دریایی آمریکا به خزر، به شدت با آن مخالف اند.
ایران و روسیه خزر را دریاچه می دانند و همین دیدگاه هم تاکنون معیار شکل گیری نظام جدید حقوقی دریای خزر بوده اما مشکلی وجود دارد که حفظ کامل حقوق ایران در خزر را مشکل کرده است: به دلیل شکل جغرافیایی ساحل، کمترین سهم از این آب به ایران می رسد. در بدترین حالت حدود (11%) درصد و در خوشبینانه ترین وضع کمی کمتر از (20%) درصد کل خزر سهم ایران پس از فروپاشی شوروی است!
سخن پایاني
به هر روی با توجه به آنچه پیش گفته چنين به نظر می رسد كه اد
بر اساس چنین توافقی هر یک از کشورهای خزر( 15) مایل دریایی از ساحل حاکمیت ملی و(10) مایل دریایی دیگر هم پس از آن حق انحصاری ماهیگیری دارند.
در حقیقت تنها موردی که که اکنون درباره تقسیم خزر روشن است توافق 4)سال پیش از این در شهر آستاراخان روسیه است. بخش های دیگر نیز به عنوان مناطق بی طرف و برای استفاده مشترک خواهد بود.
سایر موارد از جمله جغرافیای حاکمیت و قلمروی آبی و منابع موجود در کف آب به رغم آماده شدن پیش نویس نهایی رژیم حقوقی دریای خزر و امضای آن توسط روسیه، کاملا مبهم است.
در این وضعیت نیازهای ایران به حمایت های روسیه در جامعه جهانی خصوصا پس از خروج آمریکا از توافق اتمی و احتمال فشار اقتصادی بیشتر ناشی از تحریم ها به ایران، نگرانی به وجود آورده که جمهوری اسلامی ایران در این شرایط نامساعد بین‌المللی تن به خواسته هایی از روسیه بدهد که ناقض حق و سهم تاریخی ایران در دریای خزر باشد.
می توان پذيرفت كه همكاري تنگاتنگ دولت های ساحلي درياي خزر ( ایران از یکسو و روسیه از دیگر فراز) ضروري و لازم است(براي نمونه در مورد منابع هيدروكربن، شيلات و مسايل زيست محيطي). نياز به چنين همكاري هیچگاه به منزله انتفاي (نفی) حاكميت يا صلاحيت دولت ساحلي بر مناطقي نيست كه دولت ساحلي به موجب مقررات حقوق بين‌الملل حاكميت و صلاحيت خود را بر آنها اعمال مي‌نمايد. حال آنکه اين عدم توافق در مورد رژيم حقوقي درياي خزر به مانع عمده‌اي در مسیر توسعه اين همكاري تبديل شده‌است.
«باور این قلم بر این اصل استوار است که می‌توان پذیرفت که با انعقاد معاهده‌اي- دوجانبه ( ایران و روسیه)و متناسب با نيازهاي امروز- سرنوشت رژيم حقوقي درياي خزر را تعيين كرد و تا آن زمان ميتوان بر اساس سيستم "بهره برداري مشترك" عمل كرد؛ به اين صورت كه كارگزاراني متشكل از اتباع این دو دولت به بهره‌داري از منابع اين دريا بپردازند و درآمد حاصله را بين خود( بر اساس كار، سرمايه و نيروي انساني و ...) تقسيم نمايند.زیرا که قراردادهای معتبر حقوقی(1921 و 1940) که ابتناء دارد بر مشاع بودن حقوق ایران بر اساس سهم (50%) و روسیه نیز به نسبت (50%) دریای خزر در حق بهره برداری از منابع این دریا واجد وجاهت قانونی بوده و از اعتبار حقوقی برخوردار است.»
منابع:
-Alex G.Ode Elferink, "the Legal Regime of the Caspian Sea, Are Russian Arguments Valid?" the legal foundations of the new Russia, B. Risnes (ed.)(Norwegian Institute of International Affairs, Oslo, 1998), pp. 25-42, at p. 25.
- Fenyvesi, Charls. Caspian Sea: US Experts say oil reserves are huge
RFE/RL May 5, 1998.
- He George Tichanov, American Interests in the Caspian Sea Region.
-Fedral Law on International Treaties of the Russian Fedration, Chapter 1, Para. 3.
- He Georgi, Tichanov, Supra note 3،
در اين بيانيه تصريح شده است كه دولت های عضو CIS ]اجراي[ تعهدات بين‌المللي اتحاد شوروي سابق را تضمين مي‌نمايند.
- See Supra Note 1, P., 31.
- Farid Rauf Oglu Shafiyev, "the Legal Regime of the Caspian Sea: Views of the Littoral States", Prism, Vol. 7, Issue 6, (June 30, 2001).
- See Supra Note 1.
- Ibid.
نیره انصاری، حقوق دان، نویسنده، پژوهشگر و کوشنده حقوق بشر
15،7،2018 میلادی
برابر با 24،4،1397 خورشیدی
منبع:پژواک ایران